“人無(wú)心則廢,城無(wú)心則衰”。一座城市,“有心”才有個(gè)性,“有心”才有靈魂,“有心”才有生機(jī),“有心”才有未來(lái)?!S明朗《打造“有心”之城》
深圳市龍崗區(qū)在經(jīng)歷了20多年的發(fā)展之后,已全面進(jìn)入“存量”時(shí)代,土地資源越來(lái)越緊缺,公共設(shè)施的建設(shè)問(wèn)題也越發(fā)突顯,與此同時(shí),城市更新成為當(dāng)下以及未來(lái)落實(shí)公共設(shè)施的重要手段,在當(dāng)前城市更新已推進(jìn)近10多年之際,我們重新評(píng)估城市更新所做貢獻(xiàn)和面臨問(wèn)題之時(shí),對(duì)優(yōu)化公共設(shè)施建設(shè)、解決民生問(wèn)題,促進(jìn)城市發(fā)展具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義,對(duì)全市的城市更新工作也具有推廣的意義。基于此,我司經(jīng)中標(biāo)承接龍崗區(qū)城市更新和土地整備局委托開(kāi)展《龍崗區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)研及東部中心核心區(qū)公共設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃和實(shí)施策略(2018-2025)研究》,本項(xiàng)目研究對(duì)象包括公共管理與服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施及公用設(shè)施三大類(lèi),本次規(guī)劃是基于全區(qū)現(xiàn)狀的調(diào)研和評(píng)估,聚焦城市更新公共設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀,搭建動(dòng)態(tài)更新的GIS數(shù)據(jù)平臺(tái),評(píng)估十年更新配建設(shè)施面臨的各種問(wèn)題,針對(duì)問(wèn)題提出規(guī)劃策略和建議,并重點(diǎn)提出東部中心公共設(shè)施的實(shí)施統(tǒng)籌方案,構(gòu)建可行的實(shí)施路徑,通過(guò)優(yōu)化城市更新配建的手段和方式,讓“城市更新”更“有心”。
深圳龍崗紅立方@圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)龍崗區(qū)公共設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀特征通過(guò)調(diào)研,龍崗區(qū)現(xiàn)狀公共設(shè)施整體呈現(xiàn)“東強(qiáng)西弱”的總體特征,教育、文體設(shè)施缺口較大,中小學(xué)公辦學(xué)位缺口達(dá)12.5萬(wàn)座,高中學(xué)位缺口1.5萬(wàn)座,不利于解決民生基礎(chǔ)問(wèn)題,且急缺優(yōu)質(zhì)、大型的文體設(shè)施如劇院、美術(shù)館、博物館以及三甲醫(yī)院及特色的專(zhuān)科醫(yī)療設(shè)施等,無(wú)法支撐龍崗打造成為深圳東部中心,具體特征如下:
特征一:空間配置效率與發(fā)展目標(biāo)匹配度較低,區(qū)域影響力較弱
公共設(shè)施配置與城市空間格局不匹配:從龍崗區(qū)整體“雙核引領(lǐng)、多輪驅(qū)動(dòng)”的發(fā)展格局來(lái)看,龍崗區(qū)公共設(shè)施與城市結(jié)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)吻合度較低, 優(yōu)質(zhì)、特色公共服務(wù)資源不足,區(qū)域服務(wù)能級(jí)較弱。通過(guò)與城市公共空間、現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀軌道交通協(xié)調(diào)分析發(fā)現(xiàn),現(xiàn)狀公服與龍崗區(qū)公共資源的協(xié)調(diào)程度較低,與重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)片區(qū)以及軌道站點(diǎn)匹配度較弱。
圖一:城市公共空間協(xié)調(diào)度分析
圖二:現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)度分析圖
圖三:現(xiàn)狀軌道交通協(xié)調(diào)度分析圖
特征二:服務(wù)容量及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與人口需求不符,服務(wù)效能待提升
公共設(shè)施服務(wù)規(guī)模難以滿(mǎn)足人口需求:截至2019年年底,龍崗區(qū)常住人口238.6萬(wàn)人,總體上各類(lèi)設(shè)施均存在不同的缺口。整體呈現(xiàn)“東強(qiáng)西弱”的特征,尤其西龍崗片區(qū)的教育、醫(yī)療、文體等設(shè)施缺口最為嚴(yán)重,具體情況如下:
各街道公共設(shè)施評(píng)估情況一覽表
特征三:城市更新未來(lái)會(huì)成為落實(shí)公共設(shè)施的重要手段
在當(dāng)前城市更新已推進(jìn)近十多年之際,龍崗全區(qū)已批更新單元共96個(gè)(截止2019.12),規(guī)劃獨(dú)立占地設(shè)施109項(xiàng),已建19項(xiàng)(教育設(shè)施16項(xiàng)、交通設(shè)施2處、市政設(shè)施1處),規(guī)劃非獨(dú)立占地設(shè)施278項(xiàng)。十年間,龍崗區(qū)由城市更新提供的教育設(shè)施占全區(qū)建設(shè)計(jì)劃的30%,城市更新已經(jīng)成為落實(shí)公共設(shè)施的重要手段。
本次規(guī)劃課題組基于大量已建更新項(xiàng)目的調(diào)研,分別從縱向與橫向進(jìn)行全面評(píng)估。縱向上,以2016 -2017年為臨界點(diǎn),分強(qiáng)區(qū)放權(quán)前和放權(quán)后的不同時(shí)間進(jìn)行評(píng)估;橫向上,則從規(guī)劃建設(shè)、移交運(yùn)營(yíng)、服務(wù)效能三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)估,具體存在問(wèn)題如下:
(1)規(guī)劃建設(shè)方面,公共設(shè)施缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃
城市更新推進(jìn)緩慢,公共設(shè)施整體實(shí)施率較低,僅占24%:通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn),強(qiáng)區(qū)放權(quán)之前已批更新項(xiàng)目規(guī)劃83項(xiàng)獨(dú)立占地設(shè)施中,僅24%的設(shè)施已建并投入使用,2%的設(shè)施目前仍在建設(shè)中,74%的獨(dú)立占地設(shè)施未建設(shè)。
補(bǔ)丁式的城市更新公共設(shè)施布局,空間配置效率偏低:整體來(lái)看,強(qiáng)區(qū)放權(quán)后相對(duì)于強(qiáng)區(qū)放權(quán)以前,更新項(xiàng)目的土地貢獻(xiàn)規(guī)模有了較大幅度的提升。但具體來(lái)看,96個(gè)已批更新項(xiàng)目中更新貢獻(xiàn)公共管理與服務(wù)設(shè)施用地僅占總貢獻(xiàn)用地的22.7%,且補(bǔ)丁式的城市更新項(xiàng)目導(dǎo)致公共設(shè)施空間布局較為分散,這對(duì)推動(dòng)大型公共設(shè)施落地造成較大阻力。
強(qiáng)區(qū)放權(quán)前后各類(lèi)改造項(xiàng)目平均土地貢獻(xiàn)率對(duì)比一覽表
(2)移交運(yùn)營(yíng)方面,移交滯后且運(yùn)營(yíng)效率低
①建設(shè)滯后:約24.6%的配套設(shè)施運(yùn)營(yíng)滯后小區(qū)建設(shè),主要涉及社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)警務(wù)室等設(shè)施;
②使用率較低:約6.8%的更新單元移交的設(shè)施建設(shè)存在閑置的情況,或用于堆放雜物,或并未按照規(guī)劃功能運(yùn)營(yíng),主要涉及門(mén)診部、社區(qū)警務(wù)室等設(shè)施;
③功能改變:約8.3%的更新單元所移交的設(shè)施并未按照規(guī)劃的功能進(jìn)行落實(shí),如社區(qū)服務(wù)站調(diào)整為老年人服務(wù)設(shè)施,或調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性設(shè)施,涉及總建筑面積約13289.71 m2。
(3)服務(wù)效能方面,服務(wù)能力與需求有差異
①供不應(yīng)求:主要是幼兒園超規(guī)模辦學(xué)的情況比較嚴(yán)重,由于規(guī)劃設(shè)計(jì)階段未能統(tǒng)籌考慮周邊未來(lái)發(fā)展需求,在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中導(dǎo)致需求過(guò)大,不得已擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模;
②建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低:主要是小區(qū)級(jí)文化活動(dòng)室等缺乏必要的設(shè)備,不滿(mǎn)足使用者的實(shí)際需求;或采光通風(fēng)較差、或缺乏戶(hù)外活動(dòng)場(chǎng)地、或建筑面積及層高等方面不符合相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn);
③位置不合理:約2.5%的公共設(shè)施位置不合理,可達(dá)性較差,不方便使用,主要問(wèn)題表現(xiàn)在文化活動(dòng)室、社區(qū)服務(wù)站等設(shè)施不是位于首層,或位于小區(qū)內(nèi)部,或位置較為偏僻、不臨街設(shè)置等方面。
龍崗區(qū)公共設(shè)施建設(shè)優(yōu)化策略基于以上城市更新配建公共設(shè)施存在諸多方面的問(wèn)題,本次規(guī)劃本著將龍崗區(qū)打造成為深圳東部“高端引領(lǐng)、基礎(chǔ)保障”的高水平公共服務(wù)高地的發(fā)展目標(biāo),通過(guò)優(yōu)化城市更新配建的手段和方式,努力向市民提供一個(gè)滿(mǎn)足人的需求,功能多樣性且舒適安全的公共場(chǎng)所。因此提出如下的對(duì)策建議:
策略一:以需求為導(dǎo)向,實(shí)施更新統(tǒng)籌規(guī)劃
統(tǒng)籌功能片區(qū)設(shè)施需求:結(jié)合龍崗區(qū)城市功能結(jié)構(gòu),針對(duì)不同片區(qū)的發(fā)展訴求與特色,分析各片區(qū)不同設(shè)施供需關(guān)系,綜合疊加以整體評(píng)估片區(qū)公共設(shè)施的緊缺程度。
東部中心各片區(qū)設(shè)施緊迫度分析
統(tǒng)籌空間布局與實(shí)施路徑:根據(jù)多種要素劃定潛力更新區(qū)域,并在片區(qū)設(shè)施緊缺程度及設(shè)施類(lèi)型的基礎(chǔ)上,初步確定各類(lèi)設(shè)施的統(tǒng)籌布局方案。
更新統(tǒng)籌單元分布圖
建立更新單元建設(shè)指引:在更新單元方案經(jīng)濟(jì)可行性的前提下,建立“方案示意”+“設(shè)施規(guī)?!?“建設(shè)指引”三合一的更新單元配建指引,進(jìn)一步確定公共設(shè)施的建設(shè)規(guī)模、位置的建設(shè)要求等內(nèi)容。
更新統(tǒng)籌單元公共設(shè)施建設(shè)指引圖
策略二:以問(wèn)題為導(dǎo)向,盤(pán)活既有公共設(shè)施
盤(pán)活資產(chǎn),統(tǒng)籌整改:針對(duì)未按規(guī)劃建設(shè)并使用的設(shè)施,建議結(jié)合所在片區(qū)實(shí)際需求對(duì)已建的設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一整改,靈活適應(yīng)當(dāng)前訴求;另外建議在后續(xù)更新項(xiàng)目中統(tǒng)籌安排使用率低下和供不應(yīng)求的設(shè)施。
利用鄰里單元靈活統(tǒng)籌整改公共設(shè)施
提升標(biāo)準(zhǔn),預(yù)留空間:針對(duì)供不應(yīng)求的設(shè)施,如幼兒園,應(yīng)在滿(mǎn)足項(xiàng)目自身學(xué)位需求的基礎(chǔ)上,充分研判周邊未來(lái)發(fā)展情況,按照一定的系數(shù)增加預(yù)留一定的擴(kuò)建空間。政企合作,提升效率:建議考慮改變運(yùn)營(yíng)方式,引入社會(huì)資金,以提升公共設(shè)施服務(wù)品質(zhì)。同時(shí)有條件進(jìn)行復(fù)合建設(shè),提升設(shè)施使用率。
策略三:以平臺(tái)為基礎(chǔ),強(qiáng)化實(shí)施保障機(jī)制
搭建動(dòng)態(tài)更新數(shù)據(jù)平臺(tái),實(shí)施檢測(cè)與反饋:在充分調(diào)研和資料收集的基礎(chǔ)上,形成現(xiàn)狀GIS一張圖+一張表。一方面對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃,另一方面數(shù)據(jù)庫(kù)的搭建可聯(lián)動(dòng)相關(guān)部門(mén)信息互通,同時(shí)通過(guò)實(shí)時(shí)反饋更新,為后續(xù)公共設(shè)施的供給和配置提供數(shù)據(jù)支撐和反饋信息。
構(gòu)建動(dòng)態(tài)可更新數(shù)據(jù)平臺(tái)示意圖
構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)識(shí)系統(tǒng),提高城市運(yùn)行效率:通過(guò)設(shè)計(jì)統(tǒng)一的公共設(shè)施標(biāo)識(shí)系統(tǒng),建立邊界界定清晰、標(biāo)志統(tǒng)一的信息系統(tǒng),引導(dǎo)公眾有效使用公共設(shè)施。分別制定專(zhuān)家專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃審批階段、建筑設(shè)計(jì)方案核查階段、建設(shè)實(shí)施階段不同的審查要點(diǎn),將公共設(shè)施標(biāo)識(shí)建設(shè)工程的規(guī)劃驗(yàn)收納入項(xiàng)目主體建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收。
優(yōu)化項(xiàng)目審查管理,簡(jiǎn)化設(shè)施移交程序:一是優(yōu)先推動(dòng)公共設(shè)施缺口嚴(yán)重區(qū)域的更新項(xiàng)目的審批立項(xiàng);二是積極推進(jìn)已批更新項(xiàng)目的建設(shè),同時(shí)系統(tǒng)清理已簽訂土地使用權(quán)出讓合同滿(mǎn)2年但仍未開(kāi)發(fā)建設(shè)的已批未建更新項(xiàng)目,優(yōu)先用于緊缺型或戰(zhàn)略型設(shè)施的落地。
實(shí)施一:對(duì)龍崗區(qū)現(xiàn)狀已建設(shè)施進(jìn)行全面梳理,重點(diǎn)對(duì)目前全區(qū)46個(gè)已批已建/在建更新項(xiàng)目中配建的各類(lèi)設(shè)施進(jìn)行全方位調(diào)研,建立龍崗全區(qū)現(xiàn)狀一張圖,一方面銜接市、區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃;另一方面為未來(lái)各個(gè)街道、各類(lèi)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)以及管理提供基礎(chǔ)信息平臺(tái)。
GIS基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)
實(shí)施二:在本規(guī)劃基礎(chǔ)上,龍崗城市更新與土地整備局開(kāi)展了《龍崗區(qū)鼓勵(lì)社會(huì)資金投資城市更新項(xiàng)目周邊公共設(shè)施管理規(guī)定》政策修編,進(jìn)一步鼓勵(lì)更新項(xiàng)目?jī)?nèi)及周邊公共設(shè)施建設(shè),并明確和細(xì)化了更新項(xiàng)目審批階段對(duì)公共設(shè)施審查的技術(shù)要點(diǎn)。
實(shí)施三:對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的推進(jìn)起到了積極的引導(dǎo)作用,包括坂田街道的公共設(shè)施規(guī)劃、平湖街道旭日廠片區(qū)公共設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃,有效引導(dǎo)多個(gè)街道公共設(shè)施的建設(shè),推進(jìn)全區(qū)民生工程的建設(shè)。
《龍崗區(qū)鼓勵(lì)社會(huì)資金投資城市更新項(xiàng)目周邊公共設(shè)施管理規(guī)定》政策修編
在“粵港澳大灣區(qū)”和“先行示范區(qū)”雙區(qū)戰(zhàn)略背景下,我司將全面踐行生態(tài)文明新思想,高效利用土地資源統(tǒng)籌公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè),積極探索城市更新項(xiàng)目如何去打造一個(gè)滿(mǎn)足人的需求、符合人的尺度,并能融入城市中的公共場(chǎng)所,為龍崗市民創(chuàng)造一個(gè)除了家庭與工作學(xué)習(xí)場(chǎng)所之外的第三空間,讓“城市更新”更“有心”,全面助力龍崗區(qū)打造成為“城市文明典范、民生幸福標(biāo)桿”。